Das ist gar nicht mal so ungewöhnlich, auch in anderen Bereichen, wie z.B. der Medizin. Es liegt einfach daran, dass der Gesetzgeber keine Ahnung von der Materie hat. Also lässt er es jemand anders die Details ausarbeiten, macht ein paar unsinnige Änderungen, und das Ding wird abgesegnet. Manchmal wird das direkt bezahlt, aber umso öfter ist die Arbeit ein Virschuss, um spätere Aufträge zu erlangen, da man allein die selbst definierten Auflagen erfüllt.